Zadržavanje bez nadzora: Riksrevisionen o lišavanju slobode pri povratku

RiR 2025:32 pokazuje da imigraciono zadržavanje košta preko milijardu, da proporcionalnost često nedostaje u odlukama i da Migrationsverket i policija ne upravljaju time ko je pritvoren – uprkos tome što vlada planira 1 000 mjesta do 2029. godine.

Sažetak: U novembru 2025. godine, Državni revizorski ured je utvrdio da švedska praksa imigracionog zadržavanja ne funkcioniše efikasno. Izvještaj Zadržavanje u migracionom procesu – skup alat bez jasnog upravljanja (RiR 2025:32) pokazuje nedostatke u odlukama, saradnji i radu: slabe procjene proporcionalnosti, nedovoljno prioritiziranje mjesta, policijska asistencija koja može trajati mjesecima i prisilne mjere koje se u nekim slučajevima provode rutinski, suprotno propisima.

U martu 2026. godine, vlada je odgovorila u Skr. 2025/26:137. Pozdravila je reviziju, djelimično se složila s preporukama i zatim proglasila slučaj završenim. Istovremeno, sistem se proširuje: sa 593 mjesta krajem 2024. prema cilju od 1.000 mjesta najkasnije do 2029. Pitanje pravne sigurnosti koje Motverket ovdje ispituje nije da li povratak treba postojati, već da li država može lišiti slobode ljude bez mogućnosti da pokaže da je mjera neophodna, proporcionalna i djelotvorna.

Šta Državni revizorski ured zapravo kaže

Izvještaj nije politički pamflet o migraciji. Postavlja revizorsko pitanje: da li su državni napori u oblasti imigracionog zadržavanja efikasni? Odgovor je ne, na tri nivoa.

Odluke. Agencije ne stvaraju dovoljne uslove za dobro promišljene odluke o zadržavanju. Fokus je na pravnoj osnovi; proporcionalnost i strateško prioritiziranje dobijaju premalo pažnje.
Saradnja. Migrationsverket zavisi od policijske asistencije za dostavu i transport. Zahtjevi nisu uvijek prioritetni, odluke mogu ostati neprovedene mjesecima, a u nekim slučajevima se poništavaju dok osobe ne pobjegnu. Raspodjela mjesta je u praksi postala neformalni poredak gdje policija često ima prednost.
Rad. Migrationsverket nije upravljao operativnim radom s jasnim ciljevima i sistematskim praćenjem. Postoje rutinske prisilne i kontrolne mjere suprotne propisima, varijacije u standardu objekata i nedostatak obuke među osobljem za zadržavanje.

Državni revizorski ured povezuje ovo s dva rizika istovremeno: nepotrebna patnja za pojedinca i visoki troškovi za državu. Ovo je neuobičajeno jasna formulacija: neefikasnost ovdje nije samo rasipanje budžeta, već pogrešno ili nepotrebno lišavanje slobode.

Proporcionalnost: zakon postoji, obrazloženje nedostaje

Zadržavanje se može koristiti samo ako je neophodno, djelotvorno i proporcionalno. Treba postojati razumne šanse za udaljavanje. Manje restriktivne alternative – prije svega nadzor – treba razmotriti. Od 1. avgusta 2025. postoji i izričita pravila proporcionalnosti u Zakonu o strancima.

Ali Državni revizorski ured pokazuje da je smjernica slaba. Policijska uprava uglavnom nema pisane rutine koje objašnjavaju kako procijeniti proporcionalnost i djelotvornost. Migrationsverket ima više dokumentacije, ali podrška za samu procjenu interesa je slaba. Intervjuirani donosioci odluka opisuju da se procjena treba napraviti, ali ne daju dosljednu sliku kako.

Švedski Crveni krst je u nekoliko pravnih istraživanja – uključujući izvještaj Zadržavanje pod lupom s gotovo 1.000 odluka i presuda – pronašao isti obrazac: procjena proporcionalnosti nedostaje ili je nepotpuna, a nadzor se koristi manje nego što je zakonodavac namjeravao. Državni revizorski ured navodi da se nedostaci vide u odlukama Policijske uprave, i da Migrationsverket u većini slučajeva nije dokumentovao potpunu procjenu proporcionalnosti iako obrazac za odluke to zahtijeva. Nedostatak obrazloženja sam po sebi krši Zakon o upravi, čak i ako je neka interna procjena napravljena.

Pravna norma koja se ne vidi u odluci nije garancija pravne sigurnosti. Ona je ambicija.

Nedostatak mjesta bez prioriteta postaje proizvoljnost

Kada je mjesta manje nego što je potrebno, neko mora biti izostavljen. Državni revizorski ured utvrđuje da agencije ne rade strateški na toj prioritizaciji. Osobe se ponekad puštaju iz zadržavanja kako bi se napravilo mjesto za hitnije slučajeve. To znači da lišavanje slobode nije vođeno samo pravnom osnovom, već redom čekanja, kapacitetom i neformalnim praksama raspodjele.

Prema izvještaju, policija već tri godine ima nacrt prioritizacijskog dokumenta bez da ga je usvojila – i odlučila je da ne izradi upravljački dokument, pozivajući se na to da individualna procjena proporcionalnosti treba biti u fokusu. To zvuči kao pravna sigurnost, ali bez metodološke podrške i praćenja, “individualna procjena” je teško razlikovati od lokalnih varijacija u praksi.

Migrationsverket ima internu listu prioriteta koja polazi od toga da izvršenje treba biti moguće u roku od dva mjeseca. Državni revizorski ured ipak smatra da je nejasno kako se ona primjenjuje. Rezultat je sistem u kojem država gradi više zaključanih mjesta bez da prvo može pokazati koji slučajevi donose rezultate – i koji uglavnom proizvode dnevne troškove.

Policijska asistencija: odluka koja se ne provodi

Kada Migrationsverket odluči o zadržavanju, često je potrebna policija za dostavu i transport. Državni revizorski ured opisuje duge čekanja – u nekim slučajevima mjesecima – i neefikasne potrage, na primjer kućne posjete usred dana kada osoba prema informacijama radi. U međuvremenu, odluka može biti poništena ili osoba može pobjeći.

To stvara paradoks pravne sigurnosti. Za osobu koja je brzo lišena slobode, pitanje proporcionalnosti postaje hitno. Za onu čija odluka ostaje neobrađena, pitanje postaje predvidljivost i jednak tretman: dvije osobe sa sličnom pravnom osnovom mogu dobiti potpuno različite ishode ovisno o tome da li je policijska asistencija prioritetizirana. Država tada ima i moć lišavanja slobode i red za tu moć.

Unutar centra za zadržavanje: rutinsko prisiljavanje i obrazovni dug

Riksrevisionen je posjetio tri najveća centra za zadržavanje i intervjuirao osoblje, Ombudsmana za pravdu i Crveni križ. Zapažanja se ne odnose samo na administraciju. Dešava se da se mjere prisile i kontrole provode rutinski, suprotno pravilima. Standard prostorija varira. Zahtjevi za aktivnostima nisu uvijek ispunjeni. Nedostatak kompetencije, posebno među vodičima u centrima za zadržavanje, dovodi do obrazovnog duga koji povećava rizik od incidenata i lošeg postupanja.

Ovdje pravna sigurnost postaje konkretna. Ispravna odluka može se i dalje provesti na način koji krši zahtjev za humanim postupanjem i najmanjim mogućim zadiranjem. Obrnuto, loše upravljanje može otežati održavanje reda bez eskalacije prisile. Kada vlada istovremeno proširuje mogućnosti kontrolnih mjera u centrima za zadržavanje – i unosi proporcionalnost u zakon – obrazovanje, dokumentacija i praćenje nisu dodatak. Oni su preduslov da izmjena zakona ima značenje.

Odgovor vlade: djelomično slaganje, zatim završeno

U Skr. 2025/26:137 vlada pozdravlja reviziju i kaže da je ona vrijedna osnova za efikasno i pravno sigurno upravljanje centrima za zadržavanje. Djelomično se slaže s preporukama i ukazuje na prethodne zadatke o saradnji, strateškoj upotrebi centara za zadržavanje i kraćem vremenu između prijema i odlaska. Nakon toga, izvještaj se smatra završenim.

To je klasičan odgovor upravljanja: priznajte problem, pozovite se na tekuće zadatke, zatvorite slučaj. Ali suština Riksrevisionen ostaje kao pitanje praćenja. Imaju li Polismyndigheten i Migrationsverket zajednički prioritetni redoslijed koji se temelji na efektu, ispunjenju ciljeva i pravnoj sigurnosti? Postoji li metodološka podrška koja čini proporcionalnost provjerljivom? Smanjuje li se udio odluka bez dokumentirane procjene interesa? Skraćuju li se vremena za policijsku asistenciju? Smanjuju li se rutinske mjere prisile?

Bez javne statistike o ovim tačkama, nije moguće utvrditi da li zadatak vlade mijenja lišavanje slobode – ili samo tempo proširenja.

Pet mjera koje bi trebalo objaviti

Udio odluka o zadržavanju s dokumentiranom procjenom proporcionalnosti, podijeljeno na Migrationsverket i Polismyndigheten.
Udio slučajeva gdje je nadzor razmatran i odabran umjesto zadržavanja.
Vrijeme čekanja od odluke o zadržavanju do izvršene policijske asistencije, uključujući odluke koje se poništavaju tokom čekanja.
Udio boravaka u centrima za zadržavanje koji završavaju stvarnim udaljavanjem ili oslobađanjem bez izvršenja.
Broj i tip mjera prisile i kontrole po centru za zadržavanje, s podacima o obrazovanju i odstupanjima od pravila.

Ako država planira proširenje na 1 000 mjesta, ove mjere su važnije od samog broja mjesta. Inače, proširenje rizikuje da proširi sistem koji je Riksrevisionen već ocijenio kao loše upravljan.

Zaključak

RiR 2025:32 ne pokazuje da je svaka odluka o zadržavanju pogrešna. Ona pokazuje da država lišava slobode ljude u sistemu gdje smjernice za donošenje odluka, raspodjela mjesta, saradnja i upravljanje ne ispunjavaju nivo koji lišavanje slobode zahtijeva. Trošak – preko milijardu kruna i oko 5 500 kruna po danu – čini nedostatak vidljivim čak i u budžetskim terminima. Ali pravna suština je jednostavnija: onaj ko zatvara mora moći pokazati zašto, zašto ne blaža mjera, i šta lišavanje slobode zapravo treba postići.

Sve dok proporcionalnost nedostaje u obrazloženju, policijska asistencija stvara proizvoljnost, a upravljanje je obilježeno obrazovnim dugom, centar za zadržavanje nije samo alat u povratku. To je stres test za pravnu sigurnost u migracijskom procesu. Vladina izjava administrativno zatvara reviziju. Javno praćenje treba je držati otvorenom.

FAQ

Šta je centar za zadržavanje?
Lišavanje slobode gdje se stranac bez prava boravka u Švedskoj smješta u zaključani smještaj, prvenstveno radi omogućavanja deportacije ili protjerivanja.

Ko odlučuje?
I Migrationsverket i Polismyndigheten. Migrationsverket upravlja centrima za zadržavanje. Policija je često potrebna za dostavu i transport.

Šta kaže Riksrevisionen?
Da upravljanje ne funkcionira efikasno: slabi procesi donošenja odluka, nedovoljna saradnja i loše upravljanje, s rizikom od nepotrebne patnje i visokih troškova.

Je li vlada nešto učinila?
Između ostalog, unijela je proporcionalnost u zakon o strancima od 1. augusta 2025, dala zadatke za saradnju i u martu 2026 odgovorila na izvještaj. Da li je to promijenilo praksu, mora se pokazati podacima.

Je li ovo pravni savjet?
Ne. Tekst je pregled javnih izvora. Pojedinačni slučajevi zadržavanja zahtijevaju vlastitu procjenu na osnovu spisa i važećeg prava.