Zadržavanje bez nadzora: Državni ured za reviziju o lišavanju slobode pri povratku

RiR 2025:32 pokazuje da pritvor košta preko milijardu, da često nedostaje proporcionalnost u odlukama i da Migrationsverket i policija ne upravljaju time tko je zatvoren – unatoč tome što vlada planira 1 000 mjesta do 2029.

Sažetak: U studenom 2025. Državni ured za reviziju utvrdio je da švedska djelatnost imigracijskog pritvora ne funkcionira učinkovito. Izvješće Pritvor u migracijskom procesu – skup alat bez jasnog upravljanja (RiR 2025:32) pokazuje nedostatke u odlukama, suradnji i radu: slabe procjene proporcionalnosti, nedovoljno prioritiziranje mjesta, policijska asistencija koja može trajati mjesecima i prisilne mjere koje se u nekim slučajevima provode rutinski u suprotnosti s propisima.

U ožujku 2026. vlada je odgovorila u Skr. 2025/26:137. Pozdravila je reviziju, djelomično se složila s preporukama i zatim proglasila slučaj završenim. Istovremeno se sustav proširuje: s 593 mjesta krajem 2024. prema cilju od 1 000 mjesta najkasnije do 2029. Pitanje pravne sigurnosti koje Motverket ovdje ispituje nije može li povratak postojati, već može li država lišiti slobode ljude bez mogućnosti da pokaže da je mjera nužna, proporcionalna i učinkovita.

Što Državni ured za reviziju zapravo kaže

Izvješće nije politički pamflet o migraciji. Postavlja revizorsko pitanje: jesu li državni napori u djelatnosti pritvora učinkoviti? Odgovor je ne, na tri razine.

Odluke. Tijela ne stvaraju dovoljne uvjete za dobro promišljene odluke o pritvoru. Fokus je na pravnoj osnovi; proporcionalnost i strateško prioritiziranje dobivaju premalo pažnje.
Suradnja. Migrationsverket ovisi o policijskoj asistenciji za dostavu i transport. Zahtjevi nisu uvijek prioritetni, odluke mogu ostati neprovedene mjesecima, a u nekim slučajevima se poništavaju dok osobe uspiju pobjeći. Raspodjela mjesta u praksi je postala neformalni poredak gdje policija često ima prednost.
Rad. Migrationsverket nije upravljao operativnim radom s jasnim ciljevima i sustavnim praćenjem. Postoje rutinske prisilne i kontrolne mjere u suprotnosti s propisima, varijacije u standardu objekata i nedostatak obuke među voditeljima pritvora.

Državni ured za reviziju povezuje ovo s dva rizika istovremeno: nepotrebna patnja za pojedinca i visoki troškovi za državu. To je neuobičajeno jasna formulacija: neučinkovitost ovdje nije samo rasipanje proračuna, već pogrešno ili nepotrebno lišavanje slobode.

Proporcionalnost: zakon postoji, obrazloženje nedostaje

Pritvor se smije koristiti samo ako je nužan, učinkovit i proporcionalan. Trebaju postojati razumne šanse za udaljenje. Manje invazivne alternative – prije svega nadzor – trebaju se razmotriti. Od 1. kolovoza 2025. postoji i izričita pravila proporcionalnosti u Zakonu o strancima.

Ali Državni ured za reviziju pokazuje da su smjernice slabe. Policijska uprava uglavnom nema pisane rutine koje objašnjavaju kako procijeniti proporcionalnost i učinkovitost. Migrationsverket ima više dokumentacije, ali podrška za samu procjenu interesa je slaba. Ispitani donositelji odluka opisuju da se procjena treba napraviti, ali ne daju dosljednu sliku kako.

Švedski Crveni križ je u nekoliko pravnih istraživanja – uključujući izvješće Pritvor pod lupom s gotovo 1 000 odluka i presuda – pronašao isti obrazac: procjena proporcionalnosti nedostaje ili je nepotpuna, a nadzor se koristi u manjoj mjeri nego što je zakonodavac namjeravao. Državni ured za reviziju navodi da se nedostaci vide u cijelosti u odlukama Policijske uprave, te da Migrationsverket u većini slučajeva nije dokumentirao potpunu procjenu proporcionalnosti iako to zahtijeva obrazac za odluke. Nedostatak obrazloženja sam po sebi krši Zakon o upravnom postupku, čak i ako je neka interna procjena provedena.

Pravna norma koja se ne vidi u odluci nije jamstvo pravne sigurnosti. To je ambicija.

Nedostatak mjesta bez prioriteta postaje proizvoljnost

Kada je mjesta manje nego što je potrebno, netko mora biti izostavljen. Državni ured za reviziju utvrđuje da tijela ne rade strateški s tim prioritetom. Osobe se ponekad puštaju iz pritvora kako bi se oslobodilo mjesto za hitnije slučajeve. To znači da lišavanje slobode nije vođeno samo pravnom osnovom, već redom čekanja, kapacitetom i neformalnim navikama raspodjele.

Prema izvješću, policija već tri godine ima nacrt prioriteta bez da ga je usvojila – i odlučila je ne izraditi upravljački dokument, pozivajući se na to da bi individualna procjena proporcionalnosti trebala biti u fokusu. To zvuči pravno sigurno, ali bez metodološke podrške i praćenja, “individualna procjena” teško se razlikuje od lokalne varijacije prakse.

Migrationsverket ima internu prioritetnu listu koja polazi od toga da bi izvršenje trebalo biti moguće unutar dva mjeseca. Državni ured za reviziju ipak smatra da je nejasno kako se ona primjenjuje. Rezultat je sustav u kojem država gradi više zaključanih mjesta bez da prvo može pokazati koji slučajevi donose učinak – i koji uglavnom proizvode dnevne troškove.

Policijska asistencija: odluka koja se ne provodi

Kada Migrationsverket odluči o pritvoru, često je potrebna policija za dostavu i transport. Državni ured za reviziju opisuje duge čekanja – u nekim slučajevima mjesecima – i neučinkovite potrage, na primjer kućne posjete usred dana kada osoba prema informacijama radi. Tijekom tog vremena odluka može biti poništena ili osoba može pobjeći.

To stvara paradoks pravne sigurnosti. Za osobu koja je brzo lišena slobode, pitanje proporcionalnosti postaje hitno. Za onoga čija odluka ostaje neobrađena, pitanje postaje predvidljivost i jednako postupanje: dvije osobe slične pravne osnove mogu imati potpuno različite ishode ovisno o tome je li policijska asistencija prioritetna. Država tada ima i moć lišavanja slobode i red za tu moć.

Unutar centra za zadržavanje: rutinsko prisiljavanje i obrazovni dug

Riksrevisionen je posjetio tri najveća centra za zadržavanje i intervjuirao osoblje, JO i Crveni križ. Zapažanja se ne odnose samo na administraciju. Događa se da se mjere prisile i kontrole provode rutinski, u suprotnosti s propisima. Standard prostorija varira. Zahtjevi za aktivnostima nisu uvijek ispunjeni. Nedostatak stručnosti, posebno među voditeljima centara, dovodi do obrazovnog duga koji povećava rizik od incidenata i lošeg postupanja.

Ovdje pravna sigurnost postaje konkretna. Ispravna odluka može se i dalje provesti na način koji krši zahtjev za humanim postupanjem i najmanjim mogućim zadiranjem. Obrnuto, loše upravljanje može otežati održavanje reda bez eskalacije prisile. Kada vlada istovremeno proširuje mogućnosti kontrolnih mjera u centrima – i unosi proporcionalnost u zakon – obrazovanje, dokumentacija i praćenje nisu dodatak. Oni su preduvjet da izmjena zakona ima smisla.

Odgovor vlade: djelomično slaganje, zatim završeno

U Skr. 2025/26:137 vlada pozdravlja reviziju i kaže da je ona vrijedna osnova za učinkovito i pravno sigurno upravljanje centrima. Djelomično se slaže s preporukama i ukazuje na prethodne zadatke o suradnji, strateškoj upotrebi centara i kraćem vremenu između prijema i odlaska. Nakon toga, izvješće se smatra završenim.

To je klasičan odgovor upravljanja: priznajte problem, pozovite se na tekuće zadatke, zatvorite predmet. No, srž Riksrevisionena ostaje kao pitanje praćenja. Imaju li Polismyndigheten i Migrationsverket zajednički prioritetni redoslijed koji se temelji na učinku, ispunjenju ciljeva i pravnoj sigurnosti? Postoji li metodološka podrška koja čini proporcionalnost provjerljivom? Smanjuje li se udio odluka bez dokumentirane procjene interesa? Skraćuju li se vremena za policijsku asistenciju? Smanjuju li se rutinske prisilne mjere?

Bez javne statistike o tim točkama, nije moguće utvrditi mijenja li vladin zadatak lišavanje slobode – ili samo tempo proširenja.

Pet mjera koje bi trebalo objaviti

Udio odluka o zadržavanju s dokumentiranom procjenom proporcionalnosti, podijeljeno na Migrationsverket i Polismyndigheten.
Udio slučajeva u kojima je nadzor razmatran i odabran umjesto zadržavanja.
Vrijeme čekanja od odluke o zadržavanju do provedene policijske asistencije, uključujući odluke koje se poništavaju tijekom čekanja.
Udio boravaka u centrima koji završavaju stvarnim udaljavanjem u odnosu na oslobađanje bez provedbe.
Broj i vrsta prisilnih i kontrolnih mjera po centru, s podacima o obrazovanju i odstupanjima od propisa.

Ako država planira proširenje na 1 000 mjesta, ove mjere su važnije od samog broja mjesta. Inače, proširenje riskira povećanje sustava koji je Riksrevisionen već ocijenio kao loše vođen.

Zaključak

RiR 2025:32 ne pokazuje da je svaka odluka o zadržavanju pogrešna. Ona pokazuje da država lišava slobode ljude u sustavu gdje smjernice za donošenje odluka, raspodjela mjesta, suradnja i upravljanje ne zadovoljavaju razinu koju lišavanje slobode zahtijeva. Trošak – preko milijardu kuna i oko 5 500 kuna po danu – čini nedostatak vidljivim čak i u proračunskim terminima. No, pravna srž je jednostavnija: onaj tko zatvara mora moći pokazati zašto, zašto ne blaža mjera, i što lišavanje slobode zapravo treba postići.

Sve dok proporcionalnost nedostaje u obrazloženju, policijska asistencija stvara proizvoljnost, a upravljanje je obilježeno obrazovnim dugom, centar za zadržavanje nije samo alat za povratak. To je stres test za pravnu sigurnost u migracijskom procesu. Vladina izjava administrativno zatvara reviziju. Javno praćenje treba je držati otvorenom.

FAQ

Što je zadržavanje?
Lišavanje slobode gdje se stranac bez prava boravka u Švedskoj smješta u zaključani smještaj, prvenstveno radi omogućavanja deportacije ili protjerivanja.

Tko odlučuje?
I Migrationsverket i Polismyndigheten. Migrationsverket upravlja centrima. Policija je često potrebna za dostavu i transport.

Što kaže Riksrevisionen?
Da sustav ne funkcionira učinkovito: slabi procesi donošenja odluka, nedovoljna suradnja i loše upravljanje, s rizikom od nepotrebne patnje i visokih troškova.

Je li vlada nešto poduzela?
Između ostalog, unijela je proporcionalnost u zakon o strancima od 1. kolovoza 2025., dala zadatke za suradnju i u ožujku 2026. odgovorila na izvješće. Je li to promijenilo praksu, mora se pokazati podacima.

Je li ovo pravni savjet?
Ne. Tekst je pregled javnih izvora. Pojedinačni slučajevi zadržavanja zahtijevaju vlastitu procjenu na temelju spisa i važećeg prava.