Förvar utan styrning: Riksrevisionen om frihetsberövande i återvändandet

RiR 2025:32 visar att förvar kostar över en miljard, att proportionalitet ofta saknas i besluten och att Migrationsverket och polisen inte styr vem som låses in – trots att regeringen planerar 1 000 platser till 2029.

Sammanfattning: I november 2025 konstaterade Riksrevisionen att Sveriges förvarsverksamhet inte fungerar effektivt. Rapporten Förvar i migrationsprocessen – ett kostsamt verktyg utan tydlig styrning (RiR 2025:32) visar brister i beslut, samverkan och drift: svaga proportionalitetsbedömningar, otillräcklig prioritering av platser, handräckningar som kan ligga i månader och tvångsåtgärder som i vissa fall genomförs rutinmässigt i strid med regelverket.

I mars 2026 svarade regeringen i Skr. 2025/26:137. Den välkomnade granskningen, instämde delvis i rekommendationerna och förklarade sedan ärendet färdigbehandlat. Samtidigt byggs systemet ut: från 593 platser i slutet av 2024 mot målet 1 000 platser senast 2029. Den rättssäkerhetsfråga Motverket granskar här är därför inte om återvändande får finnas, utan om staten kan frihetsberöva människor utan att kunna visa att åtgärden är nödvändig, proportionerlig och verkningsfull.

Vad Riksrevisionen egentligen säger

Rapporten är ingen politisk pamflett om migration. Den ställer en revisionsfråga: är statens insatser inom förvarsverksamheten effektiva? Svaret är nej, på tre nivåer.

Besluten. Myndigheterna skapar inte tillräckliga förutsättningar för välavvägda förvarsbeslut. Fokus ligger på laglig grund; proportionalitet och strategisk prioritering får för lite tyngd.
Samverkan. Migrationsverket är beroende av polisens handräckning för delgivning och transport. Begäran prioriteras inte alltid, beslut kan bli liggande i månader och i vissa fall upphävas medan personer hinner avvika. Fördelningen av platser har i praktiken blivit en informell ordning där polisen ofta ges företräde.
Driften. Migrationsverket har inte styrt den operativa verksamheten med tydliga mål och systematisk uppföljning. Det förekommer rutinmässiga tvångs- och kontrollåtgärder i strid med regelverket, variationer i lokalstandard och en utbildningsskuld bland förvarshandledare.

Riksrevisionen kopplar detta till två risker samtidigt: onödigt lidande för individen och höga kostnader för staten. Det är en ovanligt tydlig formulering: ineffektivitet här är inte bara budgetslöseri, utan felaktigt eller onödigt frihetsberövande.

Proportionalitet: lagtexten finns, motiveringen saknas

Förvar får bara användas om det är nödvändigt, verkningsfullt och proportionerligt. Det ska finnas rimliga utsikter till avlägsnande. Mindre ingripande alternativ – framför allt uppsikt – ska övervägas. Från den 1 augusti 2025 finns dessutom en uttrycklig proportionalitetsregel i utlänningslagen.

Men Riksrevisionen visar att vägledningen är svag. Polismyndigheten saknar i stort skriftliga rutiner som förklarar hur proportionalitet och verkningsfullhet ska bedömas. Migrationsverket har mer dokumentation, men stödet för själva intresseavvägningen är tunt. Intervjuade beslutsfattare beskriver att bedömningen ska göras, men ger ingen samstämmig bild av hur.

Svenska Röda Korset har i flera rättsutredningar – bland annat rapporten Förvar under lupp med nästan 1 000 beslut och domar – funnit samma mönster: proportionalitetsbedömningen saknas eller är ofullständig, och uppsikt används i mindre utsträckning än lagstiftaren avsett. Riksrevisionen återger att bristerna syns genomgående i Polismyndighetens beslut, och att Migrationsverket i en majoritet av fallen inte dokumenterat någon fullständig proportionalitetsbedömning trots att beslutsmallen kräver det. Avsaknaden av motivering strider i sig mot förvaltningslagen, även om någon intern övervägning skulle ha skett.

En lagregel som inte syns i beslutet är inte en rättssäkerhetsgaranti. Den är en ambition.

Platsbrist utan prioritering blir godtycke

När platserna är färre än behoven måste någon väljas bort. Riksrevisionen konstaterar att myndigheterna inte arbetar strategiskt med den prioriteringen. Personer släpps ibland ur förvar för att ge plats åt mer angelägna ärenden. Det innebär att frihetsberövandet inte bara styrs av laglig grund, utan av kö, kapacitet och informella fördelningsvanor.

Polisen har enligt rapporten i tre år haft ett utkast till prioriterings-PM utan att fastställa det – och beslutat att inte ta fram ett styrande dokument, med hänvisning till att den individuella proportionalitetsbedömningen ska stå i fokus. Det låter rättssäkert, men utan metodstöd och uppföljning blir “individuell bedömning” svårt att skilja från lokal praxisvariation.

Migrationsverket har en intern prioriteringsordning som utgår från att verkställighet bör kunna ske inom två månader. Riksrevisionen menar ändå att det är oklart hur den tillämpas. Resultatet är ett system där staten bygger fler låsta platser utan att först kunna visa vilka ärenden som ger effekt – och vilka som mest producerar dygnskostnader.

Handräckningen: beslutet som inte verkställs

När Migrationsverket beslutar om förvar krävs ofta polis för att delge och transportera. Riksrevisionen beskriver långa väntetider – i vissa fall månader – och ineffektiva eftersökningar, till exempel hembesök mitt på dagen när personen enligt uppgift arbetar. Under tiden kan beslutet upphävas eller personen avvika.

Det skapar en rättssäkerhetsparadox. För den som frihetsberövas snabbt blir frågan om proportionalitet akut. För den vars beslut ligger obehandlat blir frågan i stället om förutsebarhet och likabehandling: två personer med liknande laglig grund kan få helt olika utfall beroende på om handräckningen prioriteras. Staten har då både en frihetsberövande makt och en kö till den makten.

Inne på förvaret: rutinmässigt tvång och utbildningsskuld

Riksrevisionen har besökt de tre största förvaren och intervjuat personal, JO och Röda Korset. Iakttagelserna gäller inte bara administration. Det förekommer att tvångs- och kontrollåtgärder genomförs rutinmässigt i strid med regelverket. Lokalernas standard varierar. Aktivitetskrav uppfylls inte alltid. Kompetensförsörjningen brister, särskilt bland förvarshandledare, och leder till en utbildningsskuld som ökar risken för incidenter och dåligt bemötande.

Här blir rättssäkerheten konkret. Ett korrekt beslut kan fortfarande verkställas på ett sätt som bryter mot kravet på humant bemötande och minsta möjliga intrång. Omvänt kan en bristfällig drift göra det svårare att upprätthålla ordning utan att trappa upp tvång. När regeringen samtidigt utökar möjligheterna till kontrollåtgärder vid förvaren – och skriver in proportionalitet i lagen – är utbildning, dokumentation och uppföljning inte bihang. De är förutsättningen för att lagändringen ska betyda något.

Regeringens svar: delvis instämmande, sedan avslutat

I Skr. 2025/26:137 välkomnar regeringen granskningen och säger att den är ett värdefullt underlag för en effektiv och rättssäker förvarsverksamhet. Den instämmer delvis i rekommendationerna och pekar på tidigare uppdrag om samverkan, strategisk användning av förvar och kortare tid mellan inskrivning och utresa. Därefter förklaras rapporten färdigbehandlad.

Det är ett klassiskt styrningssvar: erkänn problemet, hänvisa till pågående uppdrag, stäng akten. Men Riksrevisionens kärna kvarstår som uppföljningsfråga. Har Polismyndigheten och Migrationsverket en gemensam prioriteringsordning som bygger på effekt, måluppfyllelse och rättssäkerhet? Finns metodstöd som gör proportionalitet prövbar? Minskar andelen beslut utan dokumenterad intresseavvägning? Kortas handräckningstiderna? Minskar rutinmässiga tvångsåtgärder?

Utan offentlig statistik på dessa punkter går det inte att avgöra om regeringens uppdrag förändrar frihetsberövandet – eller bara utbyggnadstakten.

Fem mått som borde publiceras

Andel förvarsbeslut med dokumenterad proportionalitetsbedömning, uppdelat på Migrationsverket och Polismyndigheten.
Andel ärenden där uppsikt övervägts och valts i stället för förvar.
Väntetid från förvarsbeslut till verkställd handräckning, inklusive beslut som upphävs under väntan.
Andel förvarsvistelser som avslutas med faktiskt avlägsnande respektive frigivning utan verkställighet.
Antal och typ av tvångs- och kontrollåtgärder per förvar, med uppgifter om utbildning och avvikelser från regelverket.

Om staten ska bygga ut till 1 000 platser är dessa mått viktigare än själva platssiffran. Annars riskerar utbyggnaden att skala ett system som Riksrevisionen redan bedömt som bristfälligt styrt.

Slutsats

RiR 2025:32 visar inte att varje förvarsbeslut är felaktigt. Den visar att staten frihetsberövar människor i ett system där beslutsvägledning, platsfördelning, samverkan och drift inte håller den nivå som frihetsberövande kräver. Kostnaden – över en miljard kronor och cirka 5 500 kronor per dygn – gör bristen synlig även i budgettermer. Men den rättsliga kärnan är enklare: den som låser in måste kunna visa varför, varför inte en lindrigare åtgärd, och vad frihetsberövandet faktiskt ska uppnå.

Så länge proportionaliteten saknas i motiveringen, handräckningen skapar godtycke och driften präglas av utbildningsskuld, är förvaret inte bara ett verktyg i återvändandet. Det är ett stressprov på rättssäkerheten i migrationsprocessen. Regeringens skrivelse stänger granskningen administrativt. Den offentliga uppföljningen bör hålla den öppen.

FAQ

Vad är förvar?
Ett frihetsberövande där en utlänning utan rätt att vistas i Sverige placeras i låst boende, främst för att möjliggöra av- eller utvisning.

Vem beslutar?
Både Migrationsverket och Polismyndigheten. Migrationsverket driver förvaren. Polisen behövs ofta för delgivning och transport.

Vad säger Riksrevisionen?
Att verksamheten inte fungerar effektivt: svaga beslutsprocesser, otillräcklig samverkan och bristfällig styrning av driften, med risk för onödigt lidande och höga kostnader.

Har regeringen gjort något?
Den har bland annat skrivit in proportionalitet i utlänningslagen från 1 augusti 2025, gett samverkansuppdrag och i mars 2026 besvarat rapporten. Om det förändrat praktiken måste visas med data.

Är detta juridisk rådgivning?
Nej. Texten är en granskning av offentliga källor. Individuella förvarsärenden kräver egen bedömning utifrån akten och gällande rätt.